市场准入由“正”转“负”挑战政府治理能力

    国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》19日向社会公布。意见明确到2018年，将正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入由“正”转“负”，一字之差却意味着政府管理模式的一次根本性变革，也将对政府治理能力带来挑战。

    ——由“正”转“负”推动政府工作方式转变

    市场准入负面清单出台之前，政府对市场主体的市场准入主要通过正面引导，如分为鼓励、限制、禁止等三类，对市场主体投资行为施以区别性的引导政策；而对于大量存在既不鼓励，又不禁止、限制的事项，政府是通过一系列前置审批加以把关，整个市场准入极大地依赖于政府的前置审批。这不仅不太效率，也产生了权力寻租的机会、滋生了贪污腐败的土壤。

    ，那些既不是鼓励类事项，也不是限制类、禁止类事项，要么由有关政府部门层层审批，要么由有关部门进行自由裁量。无论哪种情况，都会让市场主体耗时、耗力，轻则增加成本、丧失商机，重则可能使项目一上马就亏损、乃至破产。而实行市场准入负面清单制度，将禁止类、限制类以清单形式列明，企业不能准入或满足一定条件才能准入；负面清单以外的事项，各类市场主体皆可依法平等进入。

    重庆大学公共管理学院教授陈升全程参与了市场准入负面清单制度政策的研究制定工作。他表示，市场准入负面清单实施以后，国务院将以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等。对于禁止类事项，政府不再审批，只有对限制类事项的市场准入，政府才可以进行审批式准入；而大量的清单以外的事项，将完全交由市场自主决策，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再进行前置审批。

    中国国际经济交流中心研究员王军指出，负面清单意味着监管、审批和管理的“闸口”后移，企业投资申报将面临全新程序；政府决定扩大负面清单的领域和覆盖范围，是“主动求变”的重要动作。

    “政府将从大量的具体层面的前置审批中解放出来，腾出手来服务市场、监管市场。，政府工作重心也应该相应地从事前的审批向事中、事后的监管和服务转变。”陈升说。

    ——负面清单考验政府监管能力

    市场形势千变万化，新产品、新技术、新业态层出不穷，其中不乏一些可能涉及重大公共利益的产品、技术或业态。市场准入负面清单的动态调整不可能完全跟住市场变化的形式，这就可能使一些具有发生重大关乎公共利益危害的行业、领域、业务裸露在清单之外。由于政府不再前置审批，事中、事后及时有效的监管就显得十分重要。

    另一方面，宽进之后，不乏一些资质较差的市场主体进入了本身要求较高的市场领域，而为了应对竞争，他们有可能进行违规操作，铤而走险。比如天津8.12危险化学品爆炸事故，瑞海公司通过地方政府有关部门审批获得一般危险物仓库的资质，而在实际经营中，该公司却突破经营范围，进行危险化学品储存，导致重大事故发生。

    “为了防止这样的事故发生，政府不仅要做到'宽进’，还得'严管’。强化监管，提升监管能力，这也是对政府事中、事后监管能力的一次重大挑战。”陈升说。

    他还表示，市场准入负面清单制度下政府现行监管模式可能暴露四个方面的弊端。

    一是传统监管方式所依赖的手段发生重大变化，一旦后置监管承接不上，或承接力度不够，都将造成政府监管上的空白。过去监管是通过审批制度和年检制度来监管的，现在取消审批权，政府管理部门也就失去传统监管的手段。而后置监管(事中事后监管)难度更大，对政府要求更高。

    二是监管的法律体系与负面清单制度存在不契合的地方，政府、社会实施监管时理据或不充分，导致力度不够。我国近年来出台了一系列市场监管的法律、规章和制度，与负面清单制度存在不一致甚至冲突的情况，众多法律规范未能形成层次分明、相互补充、内容全面的法律体系，部分监管法律之间存在内容冲突和矛盾。一些重要领域如行业协会监管还存在无规范的盲区。

    三是市场主体数量急剧增加导致监管难度陡增，对监管主体提出更高要求。市场主体资质参差不齐，市场经营方式千差万别，市场主体的市场行为更多依赖事中事后监管，使得监管任务强度、难度和复杂程度将相应增加。

    四是各种监管力量亟待整合，不能衔接、不能互补的监管力量将造成隐患。由于监管权分散于不同监管机构，监管力量分散难以形成合力。一旦政府或社会监管缺失或相互拉扯、相互制约，那么相互之间沟通联系机制不畅等原因导致监管效率低下，相互之间不能互补等原因将导致出现监管领域盲区。

    ——多管齐下应对监管挑战

    为应对市场准入负面清单制度给政府治理能力带来的挑战，多位专家建议，要从以下几个方面加强工作、防范风险。

    一是加强准入的跟踪，既做到全程监督，不留空白，又要设定“红线”，严格依法加强事中事后监管。一方面，无论是否属于市场准入负面清单的行业、领域、业务，在市场主体准入后，政府有关部门都应该全程监督，特别优化对准入后市场行为的监管。另一方面，有关部门要强化发展战略、发展规划、产业政策和标准规范等的制定、调整和管理，设定监管“红线”，严格依法加强事中事后监管。

    二是加快相关立法，提高政府监管的效力，并明确各级政府部门的监管职责。加快与市场准入负面清单制度相适应的相关立法，确保政府部门和社会参与事中事后监管有法可依。特别地，对于一些有关生产安全、环保、用地、行业标准、规范等法律法规要进一步加强完善。例如，环保法、土地管理法、产品质量法、节约能源法、循环经济促进法等准入后专项审批或监管工作的主要依据类法律、行政法规和国务院决定，需要更加完善、健全。，要加快推行监管清单，以清单形式明确监管事项、监管依据、监管主体、监管权限、监管内容、监管方法、监管程序和处罚措施。

    三是各级监管主体要根据市场准入负面清单制度的要求，进行相应的工作能力调整和安排。各级政府部门的人员配置、职能设计都要向事中、事后监管工作倾斜，以保证监管能力跟上监管任务的急剧上升，确保监管质量。对于政府部门缺乏相应监管能力、专业型较强的领域，各级政府部门应该加强与行业协会、社会专业组织的合作，发挥行业协会、社会专业组织在行业内部监督和专业监督方面的特殊优势。

    四是整合各种监管力量，加强各类监管主体之间的衔接和政府部门的联动工作。一方面，各级政府部门要按照各司其职、各尽其能、依法监管的原则，在自己的职责范围和专长范围内，加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。另一方面，要加快构建法律约束、行政监督、行业规范、公众参与和企业诚信自律有机结合的监管格局。

    对于各级政府部门而言，特别要做到信息共享、工作联动。特别要健全社会信用体系，完善企业信用信息公示系统，以便各类监督主体及时跟踪，并将市场主体信用记录纳入“信用中国”网站和全国统一的信用信息平台；应根据市场主体信用状况实行分类、动态管理，对守信主体予以支持和激励，对失信主体在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制；要将严重违反市场竞争原则、扰乱市场经济秩序和侵犯消费者、劳动者、其他经营者合法权益的市场主体列入“黑名单”，对严重违法失信者依法实行市场禁入。