公路项目融资 PPP、产业基金哪个“强”

    按照交通运输部的规划，到2030年我国要建成约26.5万公里的普通国家公路和11.8万公里国家高速公路，静态投资约4.7万亿元。4.7万亿元，相当于越南2013年GDP的4.6倍。钱从哪里来？随着今年十月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的下发，依靠地方融资平台举债进行公路建设受到制约。人们将热议的目光投向PPP等融资“新宠”。不过，中国经济导报记者近日在采访中了解到，PPP并非解决公路融资问题的“万能药”。“对于项目风险或预期绩效不甚确定的项目，不适于采用PPP模式。”有专家表示。

    与此，交通产业基金也已“入选”公路融资重要渠道。中国经济导报记者从相关渠道获悉，相关政府部门正在开展交通产业基金的课题研究。未来，在公路项目融资中，PPP、交通产业基金孰轻孰重将立见分晓。

    别被PPP“热昏头”

    从我国公路建设的资金来源看，普通国道以政府财政性资金为主；高速公路则主要依赖地方融资平台，形成以平台债为主，专项资金为辅的融资体系。2013年，全国财政专项资金约占2013年公路建设投资24.14%。这意味着，76%的公路建设资金需要通过借款或吸引民间资本投入。

    随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的下发，一方面，一味依靠政府隐性举债的日子即将过去，以城投债为主要代表的“旧”地方政府融资模式或将退出历史舞台，而另一方面，鼓励社会资本投资，PPP模式、项目收益债将担大任。国家发展改革委早在今年5月就公布了首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目，其中就包括24个交通项目。国家发展改革委基础司在今年上半年开展了多个相关课题的开题、评审工作，释放出其进一步探索交通领域吸引社会资本方式方法的信号。

    作为社会资本进入交通运输领域的一项尝试，PPP模式近来受到外界的热捧。“公路建设不要被‘PPP热’冲昏头脑。”拥有多项PPP项目咨询经验的大岳咨询总经理金永祥见证了2003年~2008年上一波PPP的热潮，他告诉中国经济导报记者，当时很多失败的PPP项目是由于前期准备不充分。前期准备工作包括划清责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目风险和解决措施以及订立完善的协议。“福建泉州刺桐大桥项目就是一起代表性案例。作为曾被树为典型的、国内首例BOT项目，如今的局面却不尽如人意。”

    20世纪90年代初，为了缓解交通压力，福建省泉州市政府决定建一座跨江大桥，通过多次沟通，泉州市名流实业股份有限公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按6040的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”作为项目公司，以BOT模式投资、建设及运营刺桐大桥，特许经营期为30年。但在1994年后，泉州市政府又陆续修建了7座跨江大桥，对刺桐大桥造成了“分流”；2004年以后，跨江的8座大桥中，仅有刺桐大桥还在收费，通车费降低的情况进一步雪上加霜，从而导致政府方与运营者的矛盾日益尖锐。究其原因，表面上看是客观条件发生了变化，新建的几座大桥改成免费，影响了当初原本收费的该大桥的收益情况。但更深层次的原因还在于前期工作准备不足。借用财政部某专家的话讲“刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题，没有全套的契约设计，那么以后所有的不确定性都将产生，本来是PPP的合作伙伴关系，却变成了一个实际上高低不对等的博弈”。