北上广人口规模逼近承载极限 可持续发展压力大

　　国务院最近发布的《关于进一步推行户籍制度改革的意见》明确提出，严格控制特大城市人口规模。记者在北京、上海、广州等地调研了解到，近些年这几个特大城市持续快速增长，对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力，已经逼近城市资源环境承载力极限。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施，但受经济增长压力、管理体制不顺、功能疏解难度大等因素，实现控制人口规模的目标面临诸多难题。

　　北上广人口持续快速增长，相当于“每年增加一个中小城市”

　　根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，人口在300万至500万之间的为大城市，城区人口500万以上的算是特大城市。截至2010年，人口在500万至1000万之间的中国城市达到10个，1000万以上的城市有6个。记者了解到，在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。

　　近十多年来，北京的常住人口以每年近60万人的速度持续增长，近两三年增速略有所放缓。2013年，北京市常住人口北京市常住人口2114.8万人，较2012年增加45.5万人，增长2.2%。有专家表示，北京目前常住人口已是1986年的两倍多，相当于“26年长出一个北京城”。

　　其中，外来人口是新增常住人口的主力。2013年，北京市常住外来人口802.7万人，占比38%，同比增长3.7%，新增外来人口占当年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年，全市常住外来人口增长98万人，年均增长4.4%，占全市新增常住人口的64.1%。

　　从上海社会科学院了解到，1993年到2012年，上海常住人口从1381万增加到2380万，平均每年新增52.6万，年均增长2.9%。2013年，上海常住人口达到2415.15万人，比上年增加34.72万人，其中外来常住人口990.01万人，占比41%，较上年增加29.77万人。据预测，如不采取有效调控措施，2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标，2030年将达3000万人左右。

　　在广州，情况也不容乐观。2013年末，常住人口1292.68万人，其中户籍人口832.31万人。这比2012年第六次人口普查时的1260万人增长了约32万人，从2000年到2012年间，广州常住人口每年增长43万。

　　“大城市病”集中爆发 多措并举控制人口规模

　　随着人口急剧增长，北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显，交通拥挤、空气污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。

　　数据显示，北京市机动车已超过500万辆，上海、广州等多个城市超过200万辆，车辆的增加加剧了交通拥堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升，北京市自来水集团预测，今夏城区日供水量达到310万立方米至315万立方米，接近318万立方米的日供水能力极限。

　　在广州，去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”，其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过20%。由于人口多，广州一天要处理1.4万吨垃圾、主城区要处理9700多吨垃圾，1天要处理污水465万吨。

　　庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难以正常行走。为了控制人口规模，北上广等特大城市均采取了一系列措施:

　　“积分”进城，规范外来人口落户。早在2010年，广东便实施流动人口办居住证及积分入户制，截至今年7月底，已发放4872万张居住证，涵盖公交、小额消费、金融等多种功能。上海于2013年6月印发《上海市居住证积分管理试行办法》。

　　功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”，二是将部分产业迁移至周边省市。在北京，大红门服装市场已经确定外迁河北白沟，白沟大红门国际服装城一期将于9月底试营业。广州积极建设城市副中心，促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚，如今老城区周边的新区都已覆盖地铁公交，完善与毗邻城市的交通接驳，医院、学校也在配套完善中。

　　规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等工作，在提升社会治安的，也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本，对控制外来人口也起到了一定作用。

　　遏制人口过快增长面临诸多瓶颈

　　在北上广调研了解到，尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施，人口增速有所趋缓，绝对数量仍然大幅增加，对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目前，人口规模控制工作面临诸多瓶颈。

　　一是“GDP思维”牢固，产业疏解力度不足。专家表示，各地仍存在GDP思维惯性，担心产业结构调整会减缓经济发展、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，，地方政府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。

　　二是人口管理体制不顺，多方合力尚未形成。受访专家告诉记者，上海在2008年成立了市人口综合管理和服务领导小组，办公室设在市公安局，成员单位有25家，但公安部门很难承担牵头抓总职责，对相关部门无法实施责任考核，各部门各自为政、互相推卸责任。目前，居住证登记与信息汇集系统化程度较低，信息合建共享机制不够顺畅是重要原因。

　　三是相关政策不到位，“以房控人”政策力度不够。比如，上海在2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对城乡接合部的农民房屋出租缺乏具体政策，对“非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租，以及租住人均面积不得低于5平方米，不得分隔搭建后出租等，但执行过程中却由于各部门分工不明确等原因执行力度不足。

　　四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算，政策放开后平均前5年每年将新增5.42万人左右，此后每年新增约4万人左右。“单独两孩”政策实施将使城六区人口服务管理压力加大，也使幼儿园、小学配置更趋紧张。