各地财力能力不同，PPP推进冷热差异大

    “此前是中央热，地方冷；现在是中央热，部分地方也热起来，温度还在逐渐提高。”这是上海浦东发展银行投资银行部PPP业务牵头负责人郑大卫对当前PPP项目发展情况的分析。中央层面，涉及PPP的文件已不下几十份，顶层设计不断完善。在地方，多个省份推出PPP试点项目，积极创新探索。但发达省份由于财政收入、运营能力良好，对于PPP模式表现得更为冷静。而也有地区，特别是县区级政府，由于地方财力所限，无法吸引社会资本，想热又热不起来。

    中央依然很热

    5月，又是一个在中央层级推进PPP政策频繁出台的月份。不同于以往各个部委单独发文，这波“文件潮”，多以3~7个部委联合发文的形式，规格更高，也改善了此前部委间欠缺协调的问题。《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》、《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》等一系列文件在多领域为PPP今后的开花结果保驾护航。

    近日，国家发展改革委在其门户网站开辟了PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目，共计项目1043个，总投资1.97万亿元。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息。参与此次项目库审核建立的中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高工徐成彬告诉中国经济导报记者，“这1043个项目是从全国各市县上报的4000多个项目中筛选而出，目前也仅是储备阶段，不一定完全适合PPP模式，还需要项目实施方案评估和可行性论证。国家发展改革委提供信息平台，为社会资本和地方政府的合作唱戏创造机会。”

    而作为连接政府与社会资本的中介机构，北京大岳咨询有限公司总经理金永祥更是感叹道，“曾几何时，从中央到地方的建设计划基本都是保密的，任何社会机构想获得项目信息都要八仙过海。国家发展改革委这次主动公布如此大规模的项目信息，是政府从管理型政府向服务型政府转变的标志性事件，会大大提高全社会的效率，促进发展方式的转变。”在研究了项目信息之后，金永祥分析指出，“这1043个项目不会都落地，也不会集中落地，而会在未来一两年内逐步落地，这也有助于实现稳增长的目标。项目信息的公布代表了政府推进市场化的决心，有助于建立社会资本的信心。这种动作和近期出台的文件是一个完整的整体，是国家政策的风向标。政府发布经过认真准备项目信息，可以提高项目信息的质量，增加‘两个P’对接的机会，减少PPP项目的交易成本。”

    国家发展改革委投资司副司长罗国三表示，国家发展改革委将不断把一些符合方向、具备条件的重大项目及时补充进来，形成“四个一批”，即“实施一批、核准一批、储备一批、谋划一批”。徐成彬对中国经济导报记者说，“希望各级政府以后上报储备项目时，可以做到项目七项核心信息完整；属于鼓励类领域（基础设施、公共服务或生态环境）；建设内容明确（不要笼统或包罗万向）；提出政府参与方式和PPP模式（规避BT）；回报机制合理。”

    各地冷热有所不同财力、能力是关键

    对于PPP项目，最重要的执行方是地方政府和社会资本，尤以县一级地方政府为甚。他们对于PPP的推广应用起着关键性的作用。在顶层设计不断完善的，他们对于不断出台的新文件如何学习消化？中国经济导报记者采访了解到，当前不同省份表现出较为不同的态度。安徽、河南、湖南、四川等省份非常积极，有的已经推出两批PPP试点项目。而上海、浙江、山西等则显得较为冷静。但整体而言，PPP目前的签约率为10%~20%。多位专家向中国经济导报记者表示，各地出台的PPP试点项目，最重要的是展示出地方政府推广PPP的姿态，而对于PPP模式的开花落地，我们都要多些耐心。

    “此前是中央热，地方冷；现在是中央热，部分地方也热起来，温度还在逐渐提高。”上海浦东发展银行投资银行部PPP业务牵头负责人郑大卫对当前PPP项目发展情况分析道。在自上而下的顶层设计逐步完善的过程中，各地自下而上的“摸石头”推进试点项目也在进行。中国经济导报记者发现，在今年1月份，四川、河南、福建、江苏、安徽、重庆、江苏、湖南8个省份公布了自己的PPP试点项目。而在最新国家发展改革委收录的PPP项目库，共有29个省、自治区、直辖市、计划单列市上报了项目。5月21日，陕西省也以“追赶超越”的态度，推出的60个PPP示范项目。“所有地方推出的PPP试点项目，最重要的目的是展示当地政府积极推动PPP的姿态。但这些项目有的已经在进行中，有的还很不成熟，状态各异，落地取决于项目本身的状态。即使是成熟的项目，也要经过实施方案设计、编写文件、选择社会资本、谈判、签约等诸多环节，平均耗时1年左右。”金永祥说。

    中国经济导报记者发现，上海、天津、湖北、山西等地却并未列入PPP项目库。影响各地PPP冷热程度的原因是什么？中国经济导报记者赴上海采访时，济邦咨询公司董事副总经理徐玉环就告诉中国经济导报记者，上海其实是开展PPP模式最早的地区之一。但上海由于地方财政收入情况较好，并且政府（或城投公司）拥有较为成熟的公共基础设施建设运营经验，对于基础设施和公共服务领域可由政府自行建设运营，或者通过城投公司运作。在不放大债务量的前提下，没必要把地方政府有限的资金用来补贴社会资本。

    北京大岳咨询有限公司（杭州办事处）投资总监李世超在接受中国经济导报记者采访时也表示，相比其他省市的热潮涌起，浙江表现得更为冷静。除了地方政府相对“不差钱”之外，还包括“一是因为浙江的民营经济发达，在国家大力推广PPP模式之前，就已经开始实践，对此并不陌生。而当地务实、高效的民风，也使得浙江没有出现像有些地区一样，对PPP项目进行火热地包装推介。二是由于这一时期中央层面政策出台频繁，地方政府还在学习、适应的过程中。”

    徐成彬对中国经济导报记者表示，“PPP不是包治百病的万能药，而是不得已而为之。有三类项目不适合做PPP。一是完全市场化项目，如燃煤电厂等，可以充分参与市场竞争，不需要政府与社会资本的合作；二是完全公益性项目，政府自己发债融资，比PPP项目融资成本低；三是各地方政府通过城投公司，进行BT模式建设的项目。城投公司通过建立现代企业制度，对项目可以有规范的管理。而使用PPP模式，最低回报率往往要高于政府自己投资运营。所以在市场化程度高、经济发达的‘小政府，大社会’地区，PPP推广遇冷也是非常正常的。”

    而金永祥则表示，当地政府领导人对于PPP的态度是影响当地推广PPP模式的重要因素。一位山西发改人士就表示，他们对于PPP的推广以保守、稳妥为主，“宁愿不做，也不能做错了。我们愿意先观望和学习其他省的实践经验。”

    政府财力、契约精神对PPP项目落地影响重大

    政府与社会资本合作亦有多种形式，但不管采用何种形式，均离不开金融机构各种形式的融资支持，金融机构的参与对项目的成败具有举足轻重的作用。“对于一个PPP项目而言，资本金投入，即社会资本与政府出资一般占到总投资额的30%。剩下的70%全部要依靠金融机构的力量，以银行贷款为主。金融机构是PPP项目的最大利益相关方。”徐玉环分析指出。

    金融机构参与PPP项目，既可以作为社会资本直接投资PPP项目，也可以作为资金提供方参与项目。而金融机构对于PPP项目的热衷程度，主要取决于三个方面。“一是，项目本身的状况。即项目收益情况、风险分担机制等。二是，当地政府财力状况。尤其是公益性项目，收益来源取决于当地政府的税收状况。如果是有钱的政府，那么欠费拖费的几率就小。三是，当地政府的契约精神。如果是省会城市，社会资本和金融机构都会热衷多一些。如果是区级政府或县级政府，热度相对就小。是哪个层级政府签订的PPP项目，对于社会资本和金融机构的选择，是非常重要的。同样风险溢价在面对不同政府时，数额也会不一样。”李世超表示。

    而国家发展改革委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平表示，因为财政部出台了财政可承受能力的标准，PPP项目财政投入资本不得超过当年财政支出的10%，这对现实操作会造成比较大的困难。尤其是基层政府，基层政府的财力，还不够自己花；但很多项目又是由基层政府负担，10%的标准，使得很多基层政府难以上马PPP项目。